前言
新华社北京11月1日电近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《统筹划定落实三条控制线的指导意见》进一步完善了我国国土空间规划体系。自5月《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、及9月《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》出台以来，国土空间规划改革将如何影响旅游规划的编制？中国旅游报记者在对中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟的专访中谈到：旅游规划要想在前做在前！Q1：中国旅游报记者：《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，对各个行业的相关规划提出了哪些新要求？旅游规划的功能地位、架构体系等，应做出哪些调整？A1：沈迟：根据《若干意见》，国土空间规划统筹所有空间规划，是空间规划的顶层设计，专项规划都要与其相一致。或者说，专项规划适宜空间的内容，都需纳入这个空间规划。但是国土空间规划不能代替专项规划，所以各行业的规划、包括旅游规划，还是要有。旅游规划在规划体系里属于专项规划。旅游规划有自己的特点，既有计划性，也有市场性；既有空间，也有项目、投资等，自成系统。旅游规划中的旅游业发展目标、定位、策划等，是要落实在空间上的，这时候，这个旅游规划，就一定要纳入空间规划系列之中。《若干意见》的出台，意味着整体国土空间的重塑，因此对旅游规划提出了更高要求，旅游规划中凡是涉及空间管制、管理的地方，一定要与空间规划相协调、相一致。也就是说，旅游专项规划，应在区域主导功能划分时，主动对接、推动国土空间规划。空间规划有一些核心的、技术性的内容，比如会划“三区三线”等，旅游规划需要重点研究如何结合。旅游规划最常出现的困难或问题是，在风景名胜区、自然保护区开发旅游时，所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分，但有时是深入腹地的，这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了，其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时，才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这个时候，旅游部门就要通过旅游规划讲清楚旅游的线路、场所等，虽然深入腹地，但对生态环境并没有造成过多干扰或影响，已经采取了足够的保护措施等，这样这个旅游规划才能立得住。这是很重要的一条。Q1：中国旅游报记者：您的意思是说，旅游规划最好先于空间规划制定出来？A1：沈迟：不好说哪个规划制定在前、哪个规划制定在后，但旅游规划如果提前做，能够掌握主动，或者说能够给其他规划更好的、前置的可能。《若干意见》出台后，全国的国土空间规划已经开始着手编制，国家级规划制定的各项指标和管控边界，要逐步落实到省级和市县一级的规划中。在此过程中，空间规划在统筹各类规划、比如旅游规划时，会对比出哪些违反了空间规划的要求，其中哪些是原则性的违反，哪些是有弹性的、还可以协调解决的违反。这就是规划的衔接。其他规划不可能系统地研究旅游规划的目标、要求等，需要旅游行业自己想清楚、说明白。如果旅游规划没有做在前，那么空间规划做完后，该划的线、该划的区域都划完了，再衔接就比较麻烦了；如果旅游规划做在前，在做空间规划时，就会了解到，原来旅游规划还有这些要求，在出现冲突时，就按照处理冲突的基本原则处理，如果不是原则性冲突，那双方协调解决。当然，在制定空间规划过程中，要吸纳原有的城市规划、土地利用规划中的相关内容，但呈现出来的肯定是一个全新的规划。在此过程中，如果之前已经制定过旅游规划，叠加时就可以看出供需矛盾、空间资源配置的需求和效率等。如果空间规划判断某一个专项规划是符合要求和规定的，那么专项规划就一定是符合的，不会再出现不一致的情况。我们所说的“多规合一”，不是多个规划加在一起，哪里出现矛盾或冲突了就调解一下，重叠的部分各个部门协调、空白的部分填满、然后再拼起来，不是这样的，而是整个地域进行“双评价”、划“三区三线”。在这个基础上，既有规划还要一层一层叠加，比如旅游规划、区域交通系统、区域内的能源、环保等其他规划，然后再看矛盾冲突是什么。以前规划打架很多，各个部门从自身出发，在规划中提出各种要求，都有各自的道理。但是现在要改变，规划不再是部门的规划，而是统筹的规划。所有的部门的、局部的规划，都要服从整体。过去最大的问题就是规划不一致，比如某一个项目，根据某一项规划是合法的，就开建了，结果根据另一项规划是不合法的。以后不允许出现这种情况。Q3：中国旅游报记者：《若干意见》出台之后，自然资源部牵头，又出台了许多“新政”，比如8月26日，全国人大审议通过《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然资源部又下发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，这些是不是一脉相承、相互关联的？A3：沈迟：《土地管理法》修正案审议通过，“多证合一、多审合一”改革，以及我们一直在说的《若干意见》出台，这些之间都是有关联的。《土地管理法》修正案里面，实际上还留了很多伏笔。将来，城乡总体规划、土地利用规划等就都没有了，空间规划将真正地一统江湖。自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革：一是改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，这主要是面向企业和群众；二是改革国土空间规划审查报批制度，这主要是面向地方政府。根据这些改革，中央在保留核心审批内容，以及加强规划实施管理和监控的同时，在规划编制和审批上，会给地方下放更大的自主权，地方在重大项目引进、产业布局和招商引资等方面，可能会有更灵活安排和布局的可能。按照当前的思路，未来在具体指标的运用上，地方将有更大的规划自主权。比如工矿城市，在对相关产业、工矿用地进行生态修复或是复垦后，是否可以经过省一级同意，自主在规划中相应置换增加建设用地指标，类似的事权可能下放。在旅游规划中，土地利用方面困难很大，旅游项目用地性质不明确性，旅游项目落地存在很大困难。旅游规划在国土资源方面的话语权不够，导致旅游项目投资在具体实践当中存在很大的不确定性。将来，在投资特别是用地和规划的审批上面，最终要走向规划许可的路子上去，大幅减少用地规划的审批事项，当然这要结合法律修改和规划的科学性进一步增强。一直以来，旅游规划主要以年颁布的《旅游规划通则》为指导依据进行编制，而在国土空间规划主导的新规划发展形势下，在文旅融合发展中，在全域旅游、乡村振兴、旅游扶贫的全新发展环境里，《旅游规划通则》理应进行升级，做出相应的调整或修订。不仅是旅游行业，其他行业也是一样。只要涉及与国土空间规划有矛盾的地方，都要修订。目前，国土空间规划立法正在提速，但时间表还不好说，但这个法律一定会有。相应的部门法规或规章，等一等再做调整也可以。我认为，在国土空间规划体系总体框架的指导下，现在就要对旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，努力构建一个科学、完善、适用的旅游专项规划全新框架，以提高旅游规划的整体水平。以下为《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》全文：《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》
为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），现提出如下意见。一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。（二）基本原则——底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。——多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。——统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。（三）工作目标。到年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。二、科学有序划定
（四）按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。（五）按照保质保量要求划定永久基本农田。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。（六）按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。三、协调解决冲突
（七）统一数据基础。以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。（八）自上而下、上下结合实现三条控制线落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。（九）协调边界矛盾。三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。四、强化保障措施
（十）加强组织保障。自然资源部会同生态环境部、国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。（十一）严格实施管理。建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。（十二）严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。本文转载自：中国旅游报；免责声明：
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